【法治教育公民行動方案競賽】勞工吹哨保護制度推行｜法操
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文／ 品江綺雲柔，馮晴佩佳萱（司法院大專校院法治教育公民行動方案競賽政大競賽團隊）
壹、現行法與草案介紹
儘管近年以來吹哨人因揭弊而遭到所屬機構報復的事件屢見不鮮，如新海瓦斯工會幹部林子文因揭發瓦斯業超收管線補助費而被逕行解雇、永豐金高層張晉源因就銀行違法超貸向外揭發而被拔除要職，對處於此種犯罪結構一員、左右為難的內部揭弊者給予特殊保障顯有必要，但我國過往對各部門內部的吹哨者保護規定散見於《勞動基準法》、《職業安全衛生法》、《空氣污染防治法》、《水污染防治法》等各部法規，並且不同法律間對吹哨者的保障程度參差不齊：如職安法只是宣示性地規定不許雇主對揭弊的勞工予以解雇、減薪，但卻沒有規定若雇主真的對吹哨者進行此種報復性的人事處置、這種違法的法律行為的是否無效，造成雇主仍有可能肆無忌憚、以上規定形同具文；或是像《勞動基準法》雖然直接規定雇主因吹哨者的揭弊行為而進行的報復措施無效，但卻讓勞工必須積極證明「因為自己進行揭弊、所以老闆開除我」等事實存在，然而這種報復性想法潛藏在雇主的內心、人事資料也全都掌握在雇方手中，故勞工要能證明雇主有違反以上勞基法規定、並主張解僱無效。
甚至立法者在修法時因疏於對整部法規進行重新檢視、導致既有的法律與新訂立的吹哨者保障規範出現相互矛盾，比如勞基法規定，雇主可因勞工違反工作規則而無庸預告、直接解雇該勞工，而在林子文一案中，法院即認為：將機構內部之弊案向外揭發，構成對工作規則中「忠誠義務」的違反，因此新海公司的解僱合法一從以上種種例子中，可以觀察到：我國現行的吹哨者保障規範，立法者常常是「且戰且走」，當社會爆發某一事件、引起輿論沸騰，立法部門即快速地修訂對應的法律規定，儘管這樣的處理方式多少有「回應民情」之利，卻往往會忽略周詳而細緻的研究與討論，致生新舊法律之間相互牴觸、法規出現規範漏洞等等弊病。
有鑒於以上零散式立法的弊端，目前立法院中有多部揭弊者保護法草案，以行政院版的《揭弊者保護法草案》為例，其內容就以上現行法律的缺點對症下藥、進行具體詳盡的規範：譬如詳盡規範揭弊程序，直接規定對吹哨者因其揭弊而處以不利人事行為屬違法且為無效、並要求雇主應證明「自己對吹哨勞工解雇、降職和其揭弊行為沒有因果關係」，並明文規定揭弊勞工若因雇主在人事上予以報復而受有損害、能請求的損害賠償範圍，甚至賦予揭弊者對因而所受的名譽損害、職場霸凌所致的精神上痛苦都能請求慰撫金之賠償，法律上的保障顯然較以往充足、更能落實對吹哨者權益的保障。
但該草案中仍有美中不足、漏未考量之處，以下列舉幾個可供參考、改進的方向：最首要者即為積極面誘因的欠缺，現有法律及本草案對揭弊者提供的保護，清一色都是既有工作職位、經濟生活的「消極保障」，盡量防止揭弊者因吹哨行為而失去所有的一切，但卻少有提供獎金等積極獎勵吸引、鼓勵處境為難的揭弊者甘願「孤注一擲」、「破釜沈舟」的冒天下大不韙揭發所屬單位的弊端，在只有「損失的風險」而欠缺「因而得利的可能」之下，應少有人願意挺身而出一而本草案也只規定揭弊行為「得」給與獎金、並授權各機關衡量具體情勢決定是否給予獎勵，既然賦予主管機關自行決定的空間，基於預算範圍、行政成本等考量，應能推測各機關不會對提供豐厚獎金有太大的意願或熱忱，而在這種缺乏利益、充斥風險的嚴苛條件下，基本上只能寄望揭弊者訴諸於自己的道德良心、捨己為人，然而這般「捨身取義」者恐怕寥寥無幾。
另外，基於「法安定性」考量，除立法者特別規定特定法規可「溯及」以外，法律原則上不會對已經過去的事件發生效力，然而本草案並未將其規定的各種具體保護措施列為「得溯及既往的例外」，因此，本文最前面提到的林子文、張晉源等求訴無門的吹哨者們，在新法對發生於舊法時代的揭弊事件無法發揮效力、「愛莫能助」的情形下，已為公益而犧牲的揭弊者們、只能繼續蒙受現行法規範不足的不利益，淪為法規交替下陽光無法遍及的陰影。基於以上觀點，本文就草案提出應強制各機關對吹哨者予以積極獎勵、就其決定空間應有所設限，以及應考量例外將新法的保障例外溯及於某些個案等建議，希望有關單位予以審酌。
貳、各國比較法與我國草案不足
一、日本
（一）沿革
本法訂定的契機最早可以回溯至1974年所發生的TONAMI運輸公司事件。本事件中，TONAMI運輸公司的職員串岡弘昭向機關告發業者漲價的聯合行為，卻因其個資未受保護而遭到公司報復，導致串岡先生在該企業內被授予長達32年遣散職務[1]。直至2004年，公益通報者保護法立法通過並於2006年開始實施，保障揭弊勞工免於受企業解雇、降職、減薪等不利益待遇。
（二）「公益通報者保護法」法案特色
日本「公益通報者保護法」最大的特色在於，該法採取「內部通報前置原則」。為求危機處理效率並避免損害擴大而影響公司商譽，在本原則的指導下，企業發生弊端時，員工須先向公司內部的監察機關或上級主管吹哨，依次才是向行政機關及其他機關(如媒體等)通報。
依據由內到外的通報順序，吹哨者保護要件也隨之嚴格，以下將說明向各通報單位進行通報的揭弊者須符合哪些要件：
1.事業內部
通報者非基於不正目的(非為獲利或損害他人)的惡意揭露，即便通報者是因誤信而通報不法行為，仍屬保護對象。
2.行政機關
(1)非基於不正目的
(2)事件需具有相當程度的真實：通報內容須和事實相符，否則通報者須證明有相當理由與證據使其誤信為不法事件而為通報。
3.事業內部及行政機關外之外部組織
(1)非基於不正目的
(2)有相當理由確信該事件正在或即將發生
(3)有下列之一[2]：
①若向事業單位內部或行政機關舉發將可能導致不利益待遇
②有足夠理由認為若不向外部組織通報，則相關不法情事之證據將被湮滅、偽造或變造
③事業單位或行政機關無正當理由要求組織內部員工不得向事業單位內部或行政機關舉發
④揭弊者曾向事業單位或行政機關舉發，但經過20日相關不法情事仍不被調查
⑤個人生命或身體已遭受危險，或有足夠理由相信存在有發生危害的急迫性
日本對於公益舉發採內部通報前置原則，亦即須依「企業內部、行政機關、兩者以外之機關」此順序進行通報，保護條件愈往外部愈嚴苛。
（三）內部通報制度優缺比較
優點
(1)事業單位可儘早掌握組織內部存在之問題並有效率地解決，促進企業自淨。
(2)較企業內部監察機關更易發現企業弊病
(3)若上級透過通報內容改善，將使員工更加忠心，增加組織內部向心力
2.缺點
(1)吹哨者身分不易隱瞞，易被查悉，弱化其保護
(2)企業高層有隱瞞弊案之可能
3.我國內部通報機制立法建議
(1)通報窗口外部化
①與外部專門機構合作 ：如企業委託之法律事務所、會計師事務所等專業機構進行舉發，以防企業自身之受理單位對弊案隱瞞。
②委託認證之民間機關：藉由民間機構之申請，鼓勵大眾擔任公益通報之第三機關
(2)內部通報制度法規化
日本目前對企業內部通報機制訂有不具強制力的指導方針，內容包含要求企業應設置通報管道、不得給予揭弊者不利益待遇、使員工知悉通報形式等；在勞工保護方面則保障資訊保密及減免懲戒處分。
(3)強化個人資料保護
法令規範及職員教育：除訂定法規外，加強宣導對員工個資之維護，保障吹哨者於職場上之一切工作權利，鼓勵更多員工本於職業倫理進行內部揭弊。
(4)加強勞資雙方對吹哨者制度之宣導
日本吹哨者制度所面臨的困境也包含了企業及勞工對此機制了解不足，以至於運作效能不彰，建議未來台灣政府可以舉辦研討會、座談等形式向企業宣導揭弊機制的正面影響並要求企業提供勞工諮詢及熟悉制度運作、吹哨流程、救濟管道等。
二、美國
（一）沙賓法案
1.法案背景
2002年美國安隆及世界通訊等企業被發現有財務不實及營運不當等醜聞[3]，弊案發生導致投資人信心受挫及經濟市場重挫。國會通過沙賓法案[4]確保公司財務資訊的正確性，重建投資人的信心和振興美國經濟。
2.保護對象
沙賓法案保護對象是企業內部員工，避免反報復及加強化內部通報機制等來保護吹哨者[5]。但只有關於電信詐欺、郵件詐欺、銀行詐欺、證劵詐欺及違反美國證券管理會規則，或是對股東詐欺違反聯邦相關法規才能受到沙賓法案的保護 。
3.吹哨者申訴制度
當吹哨者因揭弊行為受到傷害時，可向美國勞工部所屬職業安全與衛生管理所(OHSA)提出申請，但必須符合特定情事OHSA才會受理吹哨者的申請。
(1)特定情事之規定[6]:
①吹哨者從事受保護之舉報。
②相對人知悉或懷疑吹哨者從事舉報。
③吹哨者遭受不平等對待。
④依當時情況足以推論吹哨者所遭受不平等對待係因從事受保護舉報活動之表面證據證明被保護的行為係可歸因於僱主被申訴對吹哨者為不利處分。
(2)申訴程序
吹哨者在事件發生起90天之內向OHSA提出申請，並在20天之內OHSA必須通知相對人提供答辯，並在申訴提出日起60天內公布調查結果。
4.法案缺點:
(1)缺少鼓勵措施
揭弊行為容易導致自己遭受到解雇、被同事排擠等下場，因為這些原因一般人並不會輕易成為吹哨者，故政府更應提高誘因鼓勵揭弊行為。
(2)吹哨者舉證困難
在立法設計上雇主應負比較大的舉證責任，而吹哨者則可負擔較輕的舉證責任，但在實務上勞工往往仍在不利的處境當中。
(3)吹哨受理對象範圍的侷限
沙賓法案對內吹哨的對象也僅限工作上的監督者或有權可調查及終止不當行為之人，故在實務操作上較無彈性，否則將無法被沙賓法所保護[7]。
(4)申訴制度之缺失
在吹哨者的權益受到傷害之時，雖然可以向美國勞工部提出申訴，然而卻必須符合特定的情事申訴才能被受理，無法涵蓋所有可能發生的情況。
4.我國現行法與草案不足之研究
(1)提供誘因不足
沙賓法只有規定反報復來保護揭弊者誘因不足，在陶德法蘭克法案則有制定相關的獎勵金制度，透過改善社會對吹哨者偏見的不良氛圍及獎勵具有社會重大貢獻的吹哨者們，可更激發民眾吹哨的意願。
(2)未針對內部吹哨者的特殊處境給予保障
沙賓法案有一套相關的申訴程序，吹哨者在不法事件發生後可向勞工部提出申訴，也有完整的司法救濟，故我國也可參考美方作法，但相對的在此申訴制度中也有一些缺點。
(3)勞基法部分
舉證責任未考量弱勢勞工，雖然規定雇主須付較重的舉證責任，在立法上吹哨者是較輕的舉證責任，但在實務上雇主仍具有相對大的優勢，包括吹哨者舉證的困難、在職員工較願意提供雇主幫助等等，皆使得吹哨者陷入不利的局面。
2.揭弊者保護法草案
誘因不足問題仍未改善，除獎金之外也可配合非獎金獎勵措施等手段增加吹哨者揭弊的誘因。
